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现代原创|PPP项目通货膨胀调价机制设计(下)

文章来源:?#21512;?#20195;咨询』公众号作者:丁伯康 沈星
时间:2019-10-29 16:50 访问量:

来源?#21512;?#20195;咨询

作者:丁伯康  沈星

 

丁伯康,国家发改委、财政部PPP专家库双库专家,住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任,中国现代集团董事长兼现代咨询董事长、现代研究院院长。

沈星,中国现代集团现代研究院高级研究员。

 

摘要:PPP项目通货膨胀调价机制是PPP项目合同中的重要条款,其对于保障政府合理的付费支出和社会资本获取合理的投资回报至关重要。本文首先阐述PPP项目通货膨胀的调价动因、意义及相关政策,然后提出调价原则和?#35805;?#25805;作流程,最后结合某地下综合管廊PPP项目案例进行详细分析。

 

关键词:PPP  通货膨胀  调价机制

 

 

鉴于文章较长,昨日发布了上半部分,即PPP项目通货膨胀的调价动因、意义及相关政策(点击此处可查阅)。今日发布下半部分,即PPP项目通货膨胀的调价原则、?#35805;?#25805;作流程及某地下综合管廊PPP项目案例分析。

三、PPP项目通货膨胀调价操作

(一)调价原则

PPP项目通货膨胀调价应起到调节合同双方的利益关系,达到合作共赢的效果。其调价的基本原则是保证项目公司以合理的价格提供产品或服务,同时要具有足够的激励作用。?#35805;?#32780;言,PPP项目通货膨胀调价应遵循以下原则:

1、稳定性

调价机制稳定可以保障其在项目运营期间被?#20013;?#31283;定地采用,同时也有利于促进政社双方的信任与合作。稳定的关键点在于设计调价机制时应尽量做到:数据公开透明、人为干涉较少、外部因素依赖程度?#31995;偷取?/span>

2、一致性

调价机制的设计应该能够客观真实地反映通货膨胀对PPP项目运营和维护成本造成的影响,并能够与价格调整之间建立合理的联系,从而保证项目公司能够及时通过价格的调整来对项目运营成本的增加提供利益补偿。

3、简洁性

调价机制应简洁明确,确保其?#30446;沙中?#21033;用。首先调价步骤层面,需清晰明了、严谨有序、易于理解;其次调价?#38382;?#23618;面,各?#38382;?#22240;素及相关数据需易于获取,同时各调价?#21103;?#38656;弱相关性;最后其他层面,降低人为因素影响,确保调价结果的正确性。

4、公平性

PPP项目涉及多个参与方,应兼顾各方利益。政府一方面要积极鼓励社会资本参与PPP项目的积极性,另一方面也需采取必要的措施确保社会资本方的收益,同时?#32454;?#30830;保公众的利益。因此,调价机制必须遵循公平性原则,确保公平,尤其是公众的利益。

(二)调价操作流程

 


图1 调价机制设计操作流程

 

1、选择科学的调价方法

通常而言,目前PPP项目通货膨胀调价的调价方法主要有三种常见方式,具体如下表:

表1 PPP项目通货膨胀调价方式


?#23548;?#25805;作中,协商调价法和基准比价法两种调价方法都不常见,最常见的调价方法为公式调价法,其常见的调价因?#24433;?#25324;?#21512;?#36153;者物价指数、生产者物价指数、?#25237;?#21147;市场指数、能源价格指数、原材料价格指数、利?#26102;?#21160;、汇?#26102;?#21160;、税?#26102;?#21160;?#21462;?/span>

PPP项目的通货膨胀调价公式,在?#23548;?#25805;作中是利用多个成本因子作多元回归方程。?#35805;?#35843;价公式设定如下:

Pn=P0*{C1×(En/E0)+C2×(Ln/L0)+C3×(Mn/M0)+……Cn×(Nn/N0)}

n表示调价年份;

0表示基准年。详解为:对于首次调价来说,其基准年为项目进入运营期的第一年;对于首次调价后的调价来说,其基准年为调价之前的年期;

Pn表示第n年调整后的服务费价格;

E、L、M、……N表示影响调整价格Pn的调价因子;

C1、C2、C3、……Cn表示影响调价因子的权重系数。

 

 

2、分析项目成本结构?#33539;?#35843;价因子

对于PPP项目通货膨胀调价公式而言,调价因子的选择是最重要的,其直接决定了调价公式的合理性。调价因子是影响调价系数的成本影响因素,调价公式中的调价因子可以是单个,?#37096;?#20197;由多个组成。?#23548;?#24212;用中,影响项目服务产品价格?#30446;?#33021;是众多因素,从通货膨胀因素导致项目运营成本上升方面来考虑,其中,运营成本主要包括原材料的耗费、零部件的采购、能源动力费、管理费用、人力薪酬以及其他费用?#21462;?#22240;此在?#33539;?#22810;成本因子调价公式中,首先需要将所有的相关调价因子纳入考虑范围,然后从稳定性和相关性两个方面考量来选取最终纳入调价公式的调价因子。

对于最终调价因子的选择?#33539;?/span>,以往基本都是采用经验法,如污水处理厂项目,?#35805;?#24773;况下电费、污水及污泥处理费、人工成本、相关药剂费等对其运营与维护影响最大,因此,通常将年鉴公布的电力费用、污水及污泥处理费、人工成本、相关药剂费及CPI指数这五项因素作为调价因子;同理,综合管廊项目调价因子通常包括电力费用、管?#20219;?#20462;费、人工成本及CPI指数;垃圾处理项目通常包括电力费用、人工成本、相关药剂费;收费高速公路项目则比较特殊,通常仅包括CPI指数。

经验法虽然应用起来简单方便,但是也存在主观?#28304;?#30340;弊端。鉴于此,我们认为调价因子的选择还可以参考另外两种方法:

一种是专家打分法(德尔?#21697;ǎ?/span>,德尔?#21697;?#20063;称专家调查法,本质上是一种反馈匿名函询法。其大致流程是:在对所要预测的问题征得专家的意见之后,进行整理、归纳、统计,再匿名反馈给各专家,再次征求意见,再集中,再反馈,直至得到一致的意见。其在PPP项目通货膨胀调价公式上的具体应用,即先初步识别出所有与通货膨胀影响有关联的调价因子,然后组织专家利用德尔?#21697;?#23545;所有备选调价因子的选择进行3-5轮“征求意见-反馈-征求意见-反馈”筛选流程,最后根据专家的统一?#33268;?#24847;见综合来?#33539;?#20837;选调价公式的调价因子。

另一种是方程回归法,即采用统计学意义上的多元方程逐步回归法来进行因子筛选,首先做简单回归,回归过程要涉及调整价格所考虑到的每一个调价因子;其次逐步引入其余调价因子,此步骤的基础即为利用对调整价格贡献最大的调价因子的回归方程。这是一个反复的过程,直到既没有显著的调价因子选入回归方程,也没有不显著的调价因子从回归方程中剔除为止,以保证最后所得到的调价因子是最优的。

不过,上述所描述的三类方法均有利有?#20303;?#22240;此,在?#23548;?#20013;,应综合利用三类方法,互相验证,以保证调价公式最终选入的因子即具备现实应?#23186;?#37322;性,同时模型也具备统计学上的合理性。

 

3、?#33539;?#21508;调价因子的权重

各调价因?#23588;?#37325;系数表示在其它调价因子不变的情况下,这一?#21103;?#39033;的变化对调整价格的影响,其是一个相对的概念。调价因子的权重也是非常重要的,各调价因?#23588;?#37325;的相对代表着各调价因子对调整价格的重要性。?#23548;?#20013;,调价公式中调价因子的权重通常根据其占总成本的比例来进行?#33539;ǎ?#21097;余部分作为其他项的权重,所有调价因?#23588;?#37325;和为1。但是由于目前?#33539;?#30340;权重是根据运维测算时的各成本占?#28909;范ǎ?#28982;而未来在?#23548;?#20013;各成本占比会发生变化,因此建议权重根据?#23548;是?#20917;进行动态调整。

以某市综合管廊PPP项目为例,该项目调价公式中调价因子的权重?#33539;?#22914;下:调价因子En的权重系数C1为基准年乙方电费在运营维护基本单价构成中所占的比例,取值为34%;调价因子Ln的权重系数C2为基准年乙方人工费在运营维护基本单价构成中所占的比例,取值为18%;调价因子Mn的权重系数C3为基准年乙方维修费用在运营维护基本单价构成中所占的比例,取值为32%;调价因子CPIn的权重系数C4,是除电费、维修费、人工费之外的因子在运营维护基本单价构成中的所占比例,取值为16%(1-C1-C2-C3)。

另外,?#37096;?#20197;选择若干专家对调价因子的权重进行打分,最后综合专家的打分结果来?#33539;?#20844;式选择单个因?#23588;?#37325;。

4、设置合理的调价周期

?#35805;鉖PP项目运营时间较长,在漫长的运营期中,合同规定的定价会受到各种不?#33539;?#22240;素的影响,如果不及时调整将直接损害项目各参与方的利益,在此情况下设置合理的调价周期就显得?#20219;?#37325;要。

调价周期是指政府方和社会资本方在PPP合同中?#32423;?#19968;个期限,当项目运营达到这个周期?#20445;?#21017;看调价公式是否满足调价条件,若满足,则启动调价程序;若不满足,则反之;?#35805;?#32780;言,设置调价周期最需要考虑的因素是稳定性。周期设置过长,项目参与各方承担的风险越大;周期设置过短、频次过高,会导致项目参与方的操作不适应,也会提高操作成本,为此需要设置适度的调整周期。

此外,还需结合项目特点设置合适的调价周期,?#23548;?#25805;作中,?#35805;?#26469;讲,污水处理项目的调价周期是3-5年,公路项目的调价周期是2-3年,垃圾焚烧项目的调价周期是2-3年,综合管廊项目的调价周期是3-5年。

当然,调价周期并非一成不变。在调价空白期内价格的影响因素也是一直在变动,可能出现运维成本增大,运营亏损等情况,以致调价周期并不能客观反映调价原则。因此,除设置定期调价外,社会资本可以就某些具体情况与项目实施机构?#32423;?#20020;时调价,避免因定期调价幅度过大而引发的调价成本过高等问题。

5、设定触发条件

触发条件的设定是PPP通货膨胀调价机制设计的关键?#26041;冢?#20854;设定原则是看调价系数的变化是否对项目的运营产生了实质性影响。项目所处的经济、社会、市场等因素共同对PPP项目产生作用,可能就会触发调价机制。此?#20445;?#39033;目各参与方针对该环境下的不?#33539;?#22240;素共同承担风险。一旦这种风险变化因素达到某个临界点?#20445;?#20026;保证项目各参与方的利益,需要对原有价格进行调整,而这个调整边界就是价格调整的触发条件。

识别和设定调整边界条件十分重要,实操中将影响项目投资、运营维护成本的因素作为目标,进行重点监控,同时设定对应临界值,PPP项目价格调整的触发条件由此?#33539;ā?/span>

对于多成本因素调价公式,?#35805;?#20197;CPI、原材料、能源动力、人力成本以及可能对运营成本产生较大影响的不?#33539;?#24615;因素作为设定临界值的参考?#21103;輟?#24403;由此多个成本因素共同决定的调价系数变化超过某一临界值?#20445;?#24212;当触发调价机制,并启动调价程序。

?#23548;?#24212;用中,?#35805;?#26159;设定触发条件是调价系数的数值达到5%,因为通常认为5%?#38405;?#30340;通货膨胀可由经济主体?#32422;?#25215;受并消化,而通货膨胀超过5%则会实质性影响项目运营。

6、?#33539;?#35843;价程序

?#33539;?#35843;价程序是调价机制的重要?#26041;冢?#24212;当采取科学、客观、合理的方式设置调价程序。调价程序的核心内容即当PPP项目外部环境发生变化,且达到启动条件的界限?#20445;?#21551;动价格调整。价格调整的具体步骤为项目公司提出基于通货膨胀的价格调整申请,同时交于政府方进行审核,根据合同?#32423;?#30340;调价机制进行调价,项目达到调价条件?#20445;?#25919;府方直?#26377;?#20351;价格调整。此外,特殊情况下需要召开听证会,并就听证信息进行公开。

以某污水处理厂PPP项目为例,其PPP项目合同对调价程序作出以下?#32423;ǎ?ldquo;当项目距上次调价周期达到三年且调价系数变动超过5%?#20445;?#20057;方可申请调价(特许经营期内前三个运营年的价格不做调整,自第四个运营年(含)可以开始调整价格),每次调价工作自价格调整年前一年的8月1日开始,由乙方向甲方、市财政局以书面?#38382;?#25552;交调价申请文件,并提供调价成本依据。甲方和市财政局接到调价申请文件后,将组织相关单位联合对乙方的运营成本进行监审,以保本微利为原则?#33539;?#35843;整后的价格,该价格调整幅度不得超过调价公式规定的Pn(MAX)。”

四、某综合管廊PPP项目通货膨胀调价

(一)项目概况

该综合管廊PPP项目采取BOT的运作方式,合作期限27年(建设期2年),管廊建设长度约为5767m,?#28010;?#24635;投资约103330.93万元。

(二)项目通货膨胀调价机制设计

该PPP项目通货膨胀调价选择公式调价法,调价公式初步设定如下:

Pn=P0*Kn

Kn=C1×(An/A0)+C2×(Bn/B0)+C3×(Cn/C0)+……Cn×(Qn/Q0)

N表示调价年份;

0表示基准年;

Pn表示第n年调整后的运营维护成本;

Kn表示调价系数;

An、Bn、Cn、……Qn表示影响调整价格Pn的调价因子;

C1、C2、C3、……Cn表示调价因子的权重系数。

在调价公式?#38382;?#21021;步?#33539;?#21518;,然后开始对调价公式中的调价因子进行选择,经过对本PPP项目的成本结构进行分析得知,综合管廊PPP项目的成本通常由人工薪酬、管理费、材料费、机械费、水费、电费、维护费(管廊主体、附属设施)等影响因素构成。

对于以?#29616;?#22810;影响因子,通过组织专家访谈并参考国内同类项目的?#23548;?#32463;验,最终认为本综合管廊PPP项目的运营维护费用受人工费、电费、维护费影响较大,因此设置这三项和CPI指数作为调价公式的调价因子。

在调价因?#23588;范?#20043;后,随即开始设定因?#23588;?#37325;,本项目调价因?#23588;?#37325;的分别设定为基准年的人工费、电费、维修费在整体运维费用单价中所占的比例,分别标识为C1、C2、C3,而运营维护基本单价构成中除人工费、电费、维修费以外的其它因子在成本构成中所占的比例统一设定为因子CPI的权重系数。

最终?#33539;?#30340;调价公式设定如下:

Pn=P0*Kn

Kn=C1×(Ln/L0)+C2×(En/E0)+C3×(Un/U0)+C4×(CPIn-1×CPIn-2)   

其中:

Pn、P0分别表示调整前后的当年运营维护成本计算金额;

Kn表示调整系数;

L表?#23613;?#24066;统计年鉴》中公布的?#24615;?#23703;职工平均工资;

E表示项目公司的电费指数;

U表示项目公司的维修费指数(项目公司所付的维修费);

CPI表示项目在合同期的?#29992;?#28040;费价格指数;

C1、C2、C3、C4表示调价公式中相应影响因子的权重系数,且C1+C2+C3+C4=1。

在调价公式的调价因子和其权重系数?#33539;?#20043;后,应开始设置调价周期和调价触发条件。参?#38469;导?#24212;?#20204;?#20917;,我国地下城市综合管廊PPP项目的调价周期?#35805;?#35774;置为2-3年,根据本项目的?#23548;是?#20917;,调价周期设置为2年,调价触发条件设置为当K>1.06?#20445;?#39033;目公司启动调价程序。

最后,?#33539;?#26412;PPP项目的调价程序。基本流程如下:

(1)由项目公司或者运营公司,以管线付费价格的影响因素(如政策变动、社会环?#22330;?#29289;价水平等)为依据,给出价格调整的方向与幅?#21462;?/span>

(2)继续由项目公司或者运营公司,向相关的实施机构部门提出价格调整的申请,并待其审核后?#33539;?#26159;否符合调价规定。

(3)政府相关部门根据事先规定的调价触发机制要求,对价格调整申请进?#20449;?#22797;和实施。


图2 综合管廊PPP项目调价流程

 

 
 
 

五、结语

PPP项目通常具有长期性和复?#26377;?#30340;特征,且目前社会资本对于项目成本上涨而形成的价格风险尚缺乏有效的管理工具,因此设置科学的通货膨胀调价机制对于项目可?#20013;?#21457;展与共赢具有重要影响。经过多年的发展,PPP模式的运作也正在逐步规范,PPP项目通货膨胀调价机制也在不断完善中。鉴于PPP在我国整体运行期限较多,调价中的数据及模型验证?#28304;?#22312;较大的挑战,这是未来需要重点探索研?#23458;?#21892;的地方。

明:本文为现代咨询独家原创研究文章,转载需在文章开头注明“文章来源?#21512;?#20195;咨询  作者:丁伯康  沈星”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。

 
 

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